A través del surgimiento y desarrollo de órganos de gobierno con mayor grado de autonomía e independencia, ha resultado muy complicado determinar con exactitud la forma y grado con la que los jueces deben intervenir en sus decisiones o, en su caso, cuál es el margen de discrecionalidad que deben otorgar a dichas autoridades. El análisis de fondo que se realice judicialmente, deberá determinar si esa decisión fue razonable o no y si la autoridad fue deficiente en su actuación.
Ciertamente, el tema más polémico dentro del sector energético en los últimos tiempos ha sido la emisión del Acuerdo de la Secretaría de Energía (Sener) mediante el cual se establece la Política de Confiabilidad aplicable al Sistema Eléctrico Nacional, así como los distintos procedimientos constitucionales que se han iniciado en contra de la misma.
Recientemente ha trascendido que dentro de muchos de estos mecanismos de defensa se ha concedido una suspensión definitiva, lo que se traduce en que la política no pueda ser aplicada por las autoridades, hasta en tanto el asunto de fondo sea resuelto. En ese sentido, resulta un ejercicio de suma utilidad analizar la forma en que los jueces federales deberán aproximarse a la problemática y determinar cuáles son los límites dentro su ámbito de actuación.
Derivado de lo anterior, nuestro punto de partida será el objetivo principal del Derecho Administrativo, la satisfacción de los intereses generales en determinada sociedad, así como la discrecionalidad utilizada por los órganos de gobierno para alcanzar esos fines. Este último concepto resulta necesario desde una óptica funcional y de eficiencia para la administración pública, ya que se requiere cierto grado de apreciación y elección para garantizar la capacidad de ejecución de los órganos.[1]
Doctrina de la deferencia Chevron
Un antecedente relevante sobre la discrecionalidad administrativa, lo encontramos en Estados Unidos con la llamada doctrina de la deferencia Chevron.[2] Este caso resuelto en 1984, tenía como punto medular determinar el control judicial que debía aplicarse sobre la interpretación que las agencias administrativas realizaban al momento de aplicar las leyes. Al respecto, la Suprema Corte determinó que debe existir deferencia de los jueces hacia las decisiones técnicas que realizan dichas agencias dentro de las leyes que aplican, siempre y cuando éstas sean razonables.
La deferencia es una técnica de control judicial que sirve para determinar cuál será el escrutinio aplicable para una acción concreta. Esto es, una vez que se emite decisión por parte de algún órgano de la administración pública y ésta se controvierta, que el juez no termine invadiendo competencias que son propiamente del regulador. El contexto para analizar la deferencia, es identificar cuál es el órgano del Estado que nos puede dar una mejor solución a la problemática planteada.
Lo anterior parte de la premisa de que los jueces no siempre estarán en la mejor posición para resolver determinado problema. Ello no implica que no exista un control como tal, sino que se determine para el caso particular cuál es la intensidad con la que habrá de medir la decisión administrativa. Entre más discrecionalidad prevea la norma habilitante del órgano y mayor sea la especialización técnica que tenga, menor será el escrutinio judicial, es decir, se dará un nivel mayor deferencia.
Seis límites
Esto puede ejemplificarse claramente con el caso de los órganos constitucionales autónomos, ya que su creación y diversas facultades vienen previstas desde la Constitución. Existe entonces mucha deferencia respecto de su actuación, sobre todo en las funciones cuasi legislativas, mediante las cuales emiten regulación económica o técnica.
Ahora bien, dicha discrecionalidad debe estar limitada de alguna forma para que los tribunales puedan revisar las decisiones regulatorias. Dicha situación a la vez puede presentar dificultades en la práctica, ya que la línea respecto a la deferencia para aplicar ese control desde la sede jurisdiccional no resulta tan clara. El problema recaerá finalmente, en definir qué se considera una decisión razonable y qué no.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido seis límites que la función jurisdiccional debe utilizar para revisar la actuación administrativa discrecional, los cuales son: i) legalidad; ii) interés público; iii) razonabilidad iv) proporcionalidad v) desvío de poder y vi) buena fe.
Diseños institucionales intermedios
En ese sentido, el juez, como experto en derecho, deberá realizar un análisis para determinar si la autoridad actuó en contravención o fuera del marco jurídico, que se haya buscado satisfacer el interés público y como que su actuación haya sido razonable y proporcional con los fines de la ley. Derivado de lo anterior, sólo será en el caso de una decisión técnica bien fundada, motivada y dentro de la cual el órgano tenga un ámbito amplio de discreción, que la autoridad judicial opte por no juzgarla.
Como se ha mencionado en otras entregas, los órganos reguladores para el sector energético terminaron por ser diseños institucionales intermedios, a su vez estando inmersos en la administración pública centralizada. Sin embargo, independientemente de sus limitaciones, existen paralelismos entre estos órganos reforzados y los órganos constitucionales autónomos, respecto a los cuales ya existen criterios judiciales de deferencia técnica que deben ser reconocidos.
Finalmente, en cuanto a la Política de Confiabilidad, no resulta jurídicamente posible que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) prevea abdicar dicha autonomía constitucional en favor de la Sener, ya que esa política pública tiene un gran contenido regulatorio que trasgrede las competencias de la CRE, así como las del Centro Nacional de Control de Energía (Cenace). Lo anterior, sin considerar las afectaciones que se le causan a las empresas de generación eléctrica con energías renovables.
[1] Jean Claude Tron Petit, “El control de la discrecionalidad administrativa en sede judicial”, Juan Pedro Machado Arias, Procedimiento y justicia administrativa en América Latina, Konrad-Adenauer-Stiftung, Ciudad de México, 2009.
[2] Ver: Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984)
