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Por: Iván Vásquez Méndez
A finales de 2018, el Presidente López Obrador presentó el Plan Conjunto de Atención a Instalaciones Estratégicas de Pemex (el Plan). El Plan establece el combate a la corrupción y la intervención en la operación logística de ductos como los ejes torales y cuenta con la participación de 15 dependencias del gobierno federal[1], desde la Secretaría de Energía hasta el Servicio de Administración Tributaria[2].
A dos meses de la puesta en marcha del Plan, vale la pena revisar su funcionamiento y aportar elementos adicionales que permitan robustecer la política pública de combate al robo de hidrocarburos a cargo del Ejecutivo Federal.
Para el eje de logística de la red de transporte y almacenamiento, es relevante analizar si dicha intervención incluyó variables como servicios sustitutos, barreras a la entrada, fallas de mercado, incentivos fiscales, política pública en materia de seguridad y precios de mercado, mismas que se explican a continuación.
Fallas de mercado
Actualmente, la red de transporte y almacenamiento de petrolíferos (gasolinas y diésel) forma parte de los permisos otorgados por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) a Pemex Logística. Con dicha información, así como con la información de la capacidad ofrecida en las Temporadas Abiertas[3] llevadas a cabo por Pemex Logística, es posible advertir que el agente económico que puede hacer uso de la mayor parte[4] de la capacidad de la red de ductos es Pemex Transformación Industrial, cliente desproporcionalmente mayoritario de Pemex Logística.
| Infraestructura Nacional de Petrolíferos Fuente: Secretaría de Energía Disponible para su consulta en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/272212/Mapa_Infraestructura_de_petrol_feros_Sener_2017.pdf |
La escasez de capacidad disponible implica que dicha capacidad: i) se encuentra asignada a Pemex Transformación Industrial, o bien, ii) no existe nueva capacidad en la red de transporte y almacenamiento de gasolinas y diésel.
Toda vez que esta situación puede derivar en comportamiento anticompetitivo (condicionamiento, desplazamiento indebido de competidores, subsidios cruzados, entre otros), la capacidad en ductos y terminales se cobra al amparo de una metodología regulada económicamente[5]. Esta metodología debe reflejar el costo verdadero por la prestación de los servicios de logística, incluyendo las pérdidas por el robo de los combustibles.
Al respecto, si la incidencia delictiva tiene un reflejo directo en el precio final y del propio servicio de transporte, existe entonces un precio real sin la internalización de dicho costo por parte de las Empresas Productivas del Estado. Por lo tanto, en la medida en que las poblaciones con alta incidencia conozcan el impacto real que tiene la incidencia delictiva en el precio de venta al público, en esa medida podrían generarse incentivos sociales para combatir su participación y eliminar una asimetría de información del precio de los combustibles entre los usuarios y el Estado.
Barreras a la entrada para servicios sustitutos
La existencia de servicios sustitutos para transportar los combustibles de un lugar a otro – competencia intermodal- debería incluirse en el alcance del Plan. La Ley de Hidrocarburos (LH) prevé que los combustibles pueden transportarse también por auto-tanques, semirremolques, carro-tanques o buque-tanques. Cabe señalar que cada medio de transporte alternativo tiene costos logísticos diferentes y enfrentan barreras de entrada regulatorias distintas.
Si la lógica del Plan es la aplicación estricta del Protocolo de Emergencia para tomas clandestinas, es necesario promover los servicios sustitutos –mediante incentivos fiscales o extra fiscales–, a través de los cuales la red de ductos pueda atender la demanda en aquellos nodos importantes de la red (por ejemplo, Tuxpan-Tula). Omitirlos implica una afectación -no por la falta del combustible, sino por una falla en la logística sin medios disponibles para transportar los petrolíferos- de aquellos nodos importantes para el suministro del país.
Además del otorgamiento de permisos de transporte por ductos, la LH prevé que la actividad de transporte por medios distintos a ductos se sujetará a las disposiciones aplicables en materia de comunicaciones y transportes. Dicha remisión regulatoria es un esquema que evita la sobrerregulación y retoma los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.
Lo anterior, podría interpretarse a la luz de un esquema de coordinación entre la Secretaría de Comunicaciones y Transporte y la CRE para unificar el otorgamiento de un Permiso Único, para el transporte de gasolinas y diésel para así eliminar una barrera jurídica a la entrada en dicho mercado.
Política en materia de seguridad
El objeto de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Hidrocarburos es establecer los delitos en particular y sanciones que serán aplicables en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos y demás activos, así como establecer las medidas necesarias para prevenir la comisión de los mismos o suspender sus efectos.
Si bien es cierto que tiene como sujetos a aquellas personas que encuadren en los supuestos hipotéticos de sanción, también es cierto que los permisionarios que prestan actividades reguladas son sujetos indirectos. Lo anterior tiene relevancia ya que este instrumento prevé que se deben establecer medidas necesarias para prevenir la comisión de los delitos relacionados con hidrocarburos. En este sentido, si bien la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Hidrocarburos no es el instrumento legal para establecer mecanismos y obligaciones a los particulares que realizan actividades reguladas, sí lo es la LH, la cual debe establecer una política mínima de seguridad que traiga aparejada la colaboración de los tres niveles de gobierno y a los tres Poderes de la Unión, así como medidas obligatorias de seguridad adicionales a quienes realizan la actividad objeto de delitos.
Precios de mercado
Los precios de expendio al público no se encuentran regulados, por lo que deberían reflejar el comportamiento natural de un mercado en competencia. La teoría económica prevé que, en un mercado en competencia, ante una contracción de la oferta, el precio de equilibrio aumenta y la cantidad de equilibrio disminuye.
Surge la interrogante de la razón fáctica por la que en los meses de diciembre de 2018 y enero de 2019, lejos de reflejarse una restricción a la oferta de combustibles, no se reflejó el costo real, lo cual debería ser una consecuencia natural. El reflejo en un aumento del precio de los combustibles pudo haber disminuido las filas en las estaciones de servicio pues, aquellos con una demanda inelástica de combustible hubieran estado dispuestos a pagar el precio real de los mismos, mientras que aquellos con una demanda elástica, hubieran recurrido a otros medios de transporte que no requieren de gasolina o diésel.
La última alternativa
Finalmente, no debe pasar desapercibido que, en la medida de que el monopolio de Pemex deje de subsidiar las pérdidas por delitos en materia de hidrocarburos, en esa medida el Estado será quien deje de internalizar los costos por la incidencia delictiva.
Al respecto, la LH permite la modificación de los permisos de Pemex Logística, al amparo de la figura de la cesión de dichos títulos habilitantes. Por tal razón una medida racional como última alternativa del Plan sería ceder los permisos a un tercero privado, para que dicho tercero –distinto al Estado– establezca mecanismos eficientes de transporte y mediante la inversión privada, sea el que haga al sistema más resiliente e internalice los costos por el robo de combustibles.
A dos meses de la
implementación del Plan, es necesario una primera evaluación que permita tomar
en cuenta los elementos que han funcionado y considerar aquellos que se dejaron
a un lado. Este artículo ha propuesto algunos de estos elementos a considerar.
[1] Llama la atención la omisión de incluir en el Plan al órgano regulador en materia energética, el cual es el encargado de regular y promover el desarrollo eficiente de las actividades de almacenamiento, transporte por ducto, distribución, expendio de petrolíferos, y fomentar el desarrollo eficiente de la industria, promover la competencia en el sector, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada cobertura nacional y atender la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestación de los servicios. Cuenta con facultades suficientes para regular y supervisar los permisos para las actividades de almacenamiento, transporte por ducto, distribución, expendio de petrolíferos.
[2] Véase: https://www.gob.mx/presidencia/prensa/presidente-lopez-obrador-presenta-plan-conjunto-de-atencion-a-instalaciones-estrategicas-de-pemex-no-habra-tolerancia-para-nadie?idiom=es
[3] Disponible para su consulta en: http://www.pemex.com/nuestro-negocio/logistica/TemporadasAbiertas/pacifico-golfo/Paginas/default.aspx
[4] Con esta afirmación se presume que, en un mercado de capacidad en la red de transporte y almacenamiento, un agente económico posee la mayor parte de la capacidad de dichos sistemas. Si bien en el Transitorio Décimo Tercero de la Ley de Hidrocarburos se reconoce esa situación, las medidas que deba realizar la autoridad de Competencia, así como el Regulador energético en materia de regulación asimétrica no es materia de este artículo.
[5] El precio de Venta de Primera Mano (VPM) y en Terminales de Almacenamiento se determina de conformidad con la metodología aprobada por la CRE mediante la resolución RES/2508/2017. Dicho precio también sujeto a lo previsto en la resolución RES/179/2017 respecto de los costos trasladables por pérdidas no operativas.
